In the Chamber of Risk: Understanding Risk Controversies

William Leiss

Ce livre rassemble une série de 10 analyses de cas de controverses touchant des questions d'environnement et de santé. Il est le résultat du travail collectif de nombreux chercheurs, dont non seulement William Leiss, qui a conçu le design de recherche pour presque toutes les analyses et participé à l'écriture de la majorité des chapitres, mais aussi Debora L. VanNijnatten, Michael D. Metha, Stephen Hill, Éric Carier, Greg Paoli, Peter V. Hodson, et Mike Tishenko, qui ont signé tour à tour certains chapitres. La principale qualité de l'ouvrage de 388 pages est de présenter une description détaillée de controverses concernant le risque. Il offre en outre certains outils pour mieux gérer les enjeux de risques.

Toutes les controverses présentées ont en commun d'être complexes, c'est-à-dire que s'y entremêlent des questions d'ordre scientifique, des enjeux politiques, des défis techniques, des choix idéologiques, des facteurs psychologiques, et des symboles. À la lecture de l'ouvrage, on peut ressortir au moins quatre caractéristiques des controverses concernant le risque, soit l'incertitude scientifique, les jeux politiques, le manque de ressources, et les enjeux de communication.

L'incertitude scientifique est particulièrement bien illustrée par le cas du contrôle des effluents des usines de pâtes à papier décrit au chapitre 6. Dans les années 1970, l'usage de l'« agent orange » au Vietnam, l'explosion catastrophique d'une usine de produits chimiques à Seveso, de même que la contamination du sol à Love Canal contribuent à faire reconnaître la toxicité de la dioxine, un composé chimique de la famille des organochlorés. Or, des organochlorés, plus particulièrement des dioxines et des furanes, sont découverts dans les effluents des usines de pâtes à papier. Au cours des années 1980, des recherches en laboratoire démontrent que la dioxine entraîne des cancers chez les animaux tandis que des techniques sont développées pour mesurer la dioxine à un niveau de précision d'une partie par milliard. Dans plusieurs provinces canadiennes, la réglementation se fondera sur le contrôle des dioxines et peu après, ce contrôle ne se limitera pas seulement aux dioxines et furanes, mais aussi à d'autres types de composés chimiques de la famille des organochlorés, ce à quoi on fera référence comme le « paramètre AOX »1. Toutefois au début des années 1990, la pertinence du paramètre « AOX » est remise en cause en tant qu'indicateur de la toxicité des effluents lorsqu'on découvre que des effluents ne contenant pourtant pas d' « AOX » sont tout de même toxiques. Par la suite, tandis que la controverse s'est envenimée concernant la toxicité des produits chlorés en général, la recherche pour identifier le composé toxique mystère des effluents s'est engagée. En 1994, ce composé toxique mystère sera identifié lors d'un atelier en Ontario sur les risques environnementaux associés au chlore comme étant non pas le chlore, mais plutôt le bois lui-même. La reconnaissance de l'effet toxique de composés du bois dans les effluents n'est cependant pas interprétée par tous comme une preuve de l'innocence du chlore, de la dioxine, et d'autres organochlorés. Par exemple, Greenpeace considère que le chlore est dangereux, bien que d'autres composés puissent être impliqués.

Les jeux et pressions politiques sont souvent en cause dans les prises de décisions en matière d'environnement. La représentation selon laquelle l'influence des lobbies industriels contribue très souvent à bloquer des réglementations visant la protection de l'environnement et celle de la santé publique a été popularisée, notamment par de nombreuses productions cinématographiques. On retrouve aussi dans les chapitres de l'ouvrage le récit d'efforts d'influence des réglementations de la part de groupes industriels. Le cas du contrôle du MMT (Methylcyclopentadienyl Manganese Tricarbonyl), décrit au chapitre 4 de l'ouvrage, illustre de manière surprenante de tels jeux d'influence. La première surprise dans ce cas est qu'au début de l'histoire, on assiste à une volonté politique peu commune de bannir l'usage du MMT utilisé comme additif dans la gazoline, à cause des effets négatifs sur le cerveau qu'aurait le manganèse issu de la combustion du MMT. Comme le remarquent les auteurs du chapitre, Stephen Hill et William Leiss, l'histoire débute comme un conte de fée où de nobles sauveurs du peuple, soit des ministres de l'environnement canadiens, s'opposent à un vilain producteur de MMT américain (Ethyl) en passant en 1997 un règlement, le bill C-29, qui bannit l'usage du MMT au Canada. Toutefois un an plus tard, un comité (panel) de l'Agreement on Internal Trade (AIT) conclut que le gouvernement canadien n'avait pas réussi à démontrer que le MMT constituait un danger pour la santé publique ou pour l'environnement et qu'en conséquence, le bill C-29 contrevenait aux accords de commerce international. En fait, une étude réalisée en 1994 par Santé Canada avait aussi conclu que le MMT ne représentait pas de danger, car les quantités de manganèse émises étaient très basses. À ces doses, le manganèse constituerait même un supplément alimentaire ayant des effets positifs pour la santé humaine. Par surcroît, de manière surprenante, le bill C-29 ne visait pas le contrôle des émissions de MMT des usines métallurgiques dont les concentrations sont souvent très élevées. En fouillant le fond de l'histoire, les auteurs découvrent qu'en adoptant ce règlement, le gouvernement avait en fait cédé aux pressions des producteurs automobiles qui cherchaient notamment à réduire leurs coûts de production des catalyseurs tout en atteignant plus facilement des objectifs de réduction des émissions des moteurs. Voilà l'autre grande surprise du cas. Cette histoire aura coûté aux payeurs de taxes canadiens non seulement les 20 millions $ payés à Ethyl en compensation suite à un règlement hors cours, mais aussi bien d'autres frais juridiques et de recherche. Hill et Leiss lancent un appel : « We ought to stop doing this to ourselves » (p. 67).

Les questions d'argent sur lesquelles débouchent le cas du MMT rappellent un enjeu particulièrement présent dans les cas de controverses entourant le risque environnemental, soit la rareté de ressources et ce, de façon encore plus aiguë du côté des acteurs sensés défendre l'intérêt du public. À cet effet, la citation au chapitre 8 d'un biologiste ayant travaillé longtemps avec Environnement Canada est fort éloquente :

The single-chemical approach breaks down under the sheer weight of the 60,000 existing industrial chemicals. To illustrate the absurdity of trying to regulate industrial chemicals in this manner, let's do a simple calculation. The 19-member bureaucrat team of the Contaminants Control Branch took 10 years to assess five chemicals. That is, it took 19 x 10 = 190 bureaucrat years to write five regulations - 38 bureaucrat years per chemical. Imagine that Environment Canada puts all its 10,000 employees - from janitor to deputy minister - to work writing regulations. At that rate, the department would write 260 a year. The department wouldn't keep up with the 1,000 new chemicals that enter commerce every year. (p. 203)

Compte tenu de l'incertitude scientifique, des enjeux politiques, et de ceux rattachés aux ressources inhérentes à la santé ou la qualité de vie, on comprend facilement que les controverses liées au risque sont aussi caractérisées par des pratiques communicationnelles qui ne sont pas toujours marquées par la transparence, l'objectivité, et la cohérence. À travers les cas décrits dans l'ouvrage, on retrouve plutôt des exemples de silence, de confusion communicationnelle et de communications biaisées (spins).

Selon Leiss, le silence ou la « confidentialité » des évaluations de risques produites par des experts a été la règle dans le passé : « In the older model, beginning in the early twentieth century and continuing through the 1980s, government-employed scientists in both regulatory and non-regulatory matters produced confidential risk assessments that became the basis of policy choices » (p. 178).

« Ne pas réveiller le chien qui dort », c'est souvent le moto des promoteurs d'un produit ou d'une technologie dont on ignore les risques. L'application d'une telle loi du silence se retrouve dans plusieurs des cas décrits dans l'ouvrage et notamment dans le chapitre 3 décrivant la controverse autour de la téléphonie cellulaire. C'est sans en informer les citoyens que plus de 500 antennes à ultra-haute fréquence ont été installées dans la région de Montréal, de même que 750 à Toronto et 500 à Vancouver et ce, dans des endroits surélevés, mais au cœur de zones résidentielles, tels que des clochers d'églises. Dans ce cas, cette pratique du silence n'a pas suffi à la quiétude de l'industrie du cellulaire, car la controverse s'engagea en 1997 lorsque des parents de Vancouver ont appris que Cantel allait installer une antenne sur le toit de l'école de leurs enfants. Les parents s'informèrent sur le sujet pour apprendre que la Nouvelle-Zélande et quelques états américains avaient banni l'installation de ces antennes sur les toits d'école. Des liens possibles avec des maladies telles que le cancer du cerveau et la leucémie installèrent des doutes sur les risques que pouvaient représenter ces antennes disposées au cœur de zones résidentielles et sur l'usage même du téléphone cellulaire.

Le cas de la téléphonie cellulaire offre aussi d'intéressants exemples d'interprétations détournées, ce que les auteurs de l'ouvrage appellent des « spins ». Ainsi, tandis que le rapport de la Société Royale du Canada, publié en 1999, indiquait qu'il n'y avait pas de preuves scientifiques acceptées que les installations constituaient un risque pour la santé publique, l'Association canadienne des télécommunications sans fil (Canadian Wireless Telecommunications Association) rapportait les éléments de ce rapport en énonçant qu'il existait des preuves patentes que l'exposition à ces fréquences radio ne représentait aucun danger public (« overwhelming evidence to support the conclusion that exposure will not result in any2 public health risk » [cité par Leiss et Paoli, dans Leiss, p. 59]).

Si la plupart des controverses portent sur des risques qui comportent une bonne part d'incertitude, le cas du tabac, décrit au chapitre 10, a ceci de particulier que les dangers de son usage sont maintenant bien connus et importants. Pourtant, malgré les campagnes de sensibilisation, une forte proportion de jeunes commencent à fumer chaque année et qui plus est, non seulement de nombreux adultes fumeurs n'arrivent plus à se passer de cette substance addictive, mais ils sont aussi nombreux à ne pas avoir l'intention d'arrêter de fumer. Leiss explique ce phénomène par la situation de « confusion communicationnelle » qui prévaut, c'est-à-dire que des messages parfois implicites mais puissants annulent le message des campagnes anti-tabac. Le premier message pro-tabac est implicite et est envoyé par le gouvernement lui-même en permettant la vente de tabac. Ce produit peut-il vraiment être aussi dangereux s'il est si facile de s'en procurer? Leiss rappelle que les messages pro-tabac se retrouvent également dans la littérature et le cinéma où généralement les personnages « cools » et les renégats fument. Les campagnes anti-tabac ne font pas le poids devant ces symboles plus grands que nature.

En plus de décrire des controverses, l'ouvrage suggère des outils de gestion des enjeux liés au risque. Dans un premier temps, il distingue la gestion du risque (risk management) de la gestion des enjeux liés au risque (risk issue management). La gestion du risque repose sur l'évaluation scientifique d'un risque, c'est-à-dire l'évaluation de la probabilité qu'une activité ou une substance cause des dommages à une personne ou à l'environnement. La gestion des enjeux liés au risque comprend non seulement ce calcul des probabilités, mais tient compte aussi des aspects politiques et des stratégies des acteurs, des facteurs psychologiques pouvant jouer devant l'incertitude, des symboles et des messages qui circulent. « Issue management refers to the relation between an organization and its larger social environment and is inherently governed by strategic considerations as developed by an organization or even loose collections of individuals » (p. 286).

La gestion compétente des enjeux liés au risque ne correspond pas à une tentative de contrôler les résultats, mais plutôt à la capacité de concurrencer avec succès d'autres acteurs (stakeholders) engagés dans la controverse, ce tout en respectant son mandat envers la société. Pour y arriver, il faut, selon Leiss, accepter ses responsabilités, engager la discussion au sujet de l'incertitude, gérer l'interface entre les domaines scientifiques et politiques et communiquer de manière appropriée au sujet du risque, c'est-à-dire en ne tentant pas de contrôler les résultats mais en laissant le consensus se construire à travers le processus d'échange entre les acteurs. En fait, les outils de gestion que Leiss propose correspondent à la mise en place de lieux appropriés de communication entre tous les acteurs.

Par ailleurs, on peut s'interroger sur le réalisme des méthodes de gestion du risque suggérées par les auteurs. Après avoir décrit en détails les difficultés de différents acteurs, qu'il s'agisse d'agences gouvernementales, d'organisations industrielles ou de groupes de citoyens, à demeurer objectifs et à établir des stratégies cohérentes de gestion des enjeux, les auteurs en bout de piste fondent de grands espoirs sur des projets de dialogue multipartite (multistakeholders), de communauté Internet apprenante (Internet learning community) et de science indépendante. Ce sont là des suggestions pertinentes et valables mais à propos desquelles il semble nécessaire d'avoir des attentes réalistes.

Plusieurs des cas décrits dans l'ouvrage ont montré comment des agences gouvernementales, malgré qu'elles étaient censées représenter des lieux de prise de décision objective, centrée sur l'intérêt public et fondée sur une science qui se prétendait indépendante, ont éventuellement été capturées par des visions ou des intérêts particuliers et n'ont pas su être impartiales. Au delà d'une vision manichéenne, on doit comprendre que cette situation n'est pas l'œuvre de personnes méchantes ou stupides, mais qu'elle est surtout attribuable à des forces institutionnelles puissantes, que l'ouvrage décrit dans certains cas fort bien d'ailleurs. Comment cette nouvelle institution de science indépendante proposée par les auteurs pourrait-elle être préservée de ces pièges? Comment la communauté Internet apprenante réussira-t-elle à rassembler plus adéquatement l'information que les internautes actuels qui, eux-mêmes, se perdent dans les dédales du web, du fait de la multiplicité des liens possibles avec d'autres enjeux et aussi souvent, de la carence d'information pertinente et vérifiée? Comment cette communauté Internet apprenante réussira-t-elle à mieux synthétiser et vulgariser l'information tout en restant objective, cela dans un contexte de ressources toujours trop limitées et d'incertitude?

Les cas de dialogues multipartites sont certes des expériences dont le principe est fort intéressant et qui méritent qu'on leur porte attention mais, encore là, les attentes doivent être réalistes. Le cas de l'initiative volontaire de collaboration multipartite ARET (Accelerated Reduction/Elimination of Toxics) décrite dans l'ouvrage par Éric Carier et Debora VanNijnatten montre bien que le dialogue multipartite ne résout pas nécessairement tous les conflits. Nos propres travaux sur le sujet montrent que les dialogues multipartites peuvent engendrer des petites transformations améliorant la capacité des acteurs à agir sur un problème, mais non aboutir sur des grandes solutions radicales (voir notamment Turcotte [1997] et Turcotte et Pasquero [2001]).

S'il s'agit sans aucun doute d'un livre qui en vaut la peine, il ne convient peut-être pas à tous les lecteurs. La principale critique qu'on peut lui faire concerne la lourdeur de l'écriture. En effet, les cas nous plongent au cœur de situations complexes pleines de rebondissements et si cela permet de goûter à la réalité épuisante des controverses, l'ouvrage donne aussi bien souvent l'impression d'être perdus, de ne plus être en mesure de suivre. On a aussi souvent un sentiment de répétition. En outre, le fait d'avoir le plus souvent intégré les commentaires analytiques (et parfois même cyniques) à la description des événements, plutôt que d'avoir présenté d'abord le récit des événements puis d'en faire ensuite l'analyse, renforce encore la difficulté de suivre le fil du récit et le sentiment de redondance. De plus, un tel procédé n'a pas permis une analyse aussi systématique qu'on ne pourrait le souhaiter, tandis que l'analyse transversale, c'est-à-dire la comparaison entre les cas, aurait gagné à être approfondie et davantage fondée sur les résultats. En conséquence, la lecture de l'ouvrage n'est peut-être pas recommandée à des lecteurs peu tolérants au risque de se perdre dans un récit, ni à ceux qui exigent que les conclusions analytiques soient clairement présentées. Par contre, elle convient tout à fait à ceux qui veulent goûter ou faire goûter à ce sentiment de perte de contrôle qui caractérise le phénomène lui-même des controverses. « Risk controversies are a maze with an innocent-looking entry and no exit » (Leiss, p. xi).

Notes

  1. Les lettres « AOX » réfèrent aux composés organochlorés ou plus précisément « Adsorbable Organic Halogen ».

  2. Mot mis en italique par les auteurs, Leiss et Paoli.

References

Turcotte, Marie-France. (1997). La prise de décision par consensus : leçons d'un cas en environnement. Paris : L'Harmattan, collection Logiques sociales.

Turcotte, Marie-France, et Jean Pasquero. (2001, décembre). The paradox of multistakeholder collaborative roundtables. Journal of Applied Behavioral Sciences, 37(4), 447-464.



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